Influencia de los Congresos sobre el proceso de las políticas públicas y las burocraciaslos casos de Chile y Perú

Résumé

[ES] La tesis doctoral discute, en general, acerca de la labor de control que el Poder Legislativo puede ejercer sobre los actos de gobierno, en específico en lo que atañe a la formulación y la implementación de las políticas públicas. Diversos actores intervienen ¿de manera simultánea¿ en ese proceso, entre ellos el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, la burocracia estatal, los partidos políticos, las organizaciones privadas, entre otros, cada uno de ellos con sus respectivos incentivos y marcos de actuación. Una institución de la cual se espera que asuma un rol decisivo en el ciclo de formulación de las políticas públicas es el Congreso al que, debido a su naturaleza, le corresponde representar los intereses de los ciudadanos, identificar problemas, proponer soluciones y vigilar su adecuado cumplimiento. Dicho lo anterior, el objetivo principal de la presente investigación consiste en demostrar que los Parlamentos pueden ejercer sus funciones de control sobre las políticas públicas a través de mecanismos informales, es decir reglas no escritas. Para ello, se propone el estudio a profundidad de dos casos, Chile y Perú, a fin de explicar cómo mediante el ejercicio de vías de influencia informal sobre la burocracia los legisladores de ambos Congresos participan en la toma de decisiones, ya sea negociando directamente con funcionarios del Estado en puestos de decisión, colaborando y arribando a acuerdos con el gobierno o promoviendo determinados proyectos que son de su interés. La relevancia del tema de investigación de la presente tesis se funda en dos consideraciones. En primer lugar, uno de los ingredientes indispensables en la arquitectura democrática de cualquier país es el control político que realizan los Parlamentos, el cual busca garantizar que las decisiones de los legisladores sean puestas en práctica; es decir, que su voluntad sea tomada en cuenta y no obviada, ni por el gobierno ni la burocracia. Como se desarrollará en los capítulos que vienen, el control parlamentario tiene que ver con la fiscalización sobre los actos del Ejecutivo aunque, también, con la participación en la deliberación de los asuntos públicos. Por cierto, un Congreso involucrado en las negociaciones conducentes a la elaboración de las políticas puede lograr que estas se construyan sobre la base de amplios consensos sociales y, además, sean perdurables en el tiempo. En segundo término, en América Latina las prácticas informales ejercen un rol decisivo en el funcionamiento de las instituciones democráticas; a pesar de ello, el énfasis académico suele estar colocado en las reglas formales, en parte porque la identificación de las reglas informales requiere de un trabajo de campo bastante más arduo que complejiza el arribo a hallazgos y conclusiones (Weyland, 2002). En ese sentido, el estudio de las reglas informales ¿fuera de aportes relevantes que serán reseñados¿ se mantiene como una deuda pendiente en la producción académica en la región. Por lo tanto, esta investigación propone enfocarse en las reglas informales como una variable que ayuda a comprender, mejor, el rol de los Congresos en tareas de control sobre las políticas públicas y la administración. En América Latina, los presidentes a la cabeza del Poder Ejecutivo disponen de prerrogativas formales que les garantizan una participación activa en la producción de las políticas. Sobre Chile se ha sugerido que, pese a la existencia de un diseño constitucional que coloca al presidente de ese país como uno de los más poderosos de la región ¿quizás el más poderoso de todos¿, la observación del funcionamiento de la democracia chilena permite concluir que el Congreso, si bien débil en términos constitucionales, influye de forma sustancial en políticas públicas. Parte de la solución a dicha aparente contradicción descansa en las reglas informales que le otorgan al Parlamento chileno ¿uno de los más profesionales y preparados dentro de los estándares de la región, de acuerdo con la literatura especializada¿ un protagonismo mucho más importante del que la simple lectura de las reglas escritas lleva a suponer. Dada la importancia de las reglas informales en el funcionamiento de la política de América Latina, esta tesis busca establecer si tal incongruencia entre las reglas formales y el poder real en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo se puede poner a prueba recogiendo evidencia de otro país. El Ejecutivo de Perú es considerado también como uno de los más poderosos formalmente hablando de América Latina. Sin embargo, y a diferencia de lo que ocurre en Chile, la capacidad técnica y profesional del Congreso peruano es valorada entre las más bajas en la región. De hecho, se ha llegado a afirmar la absoluta preeminencia del Ejecutivo peruano en materia de políticas públicas frente a una legislatura débil, lo cual derivaría, a su vez, en la ausencia de incentivos para la cooperación entre ambas ramas. Como se intentará mostrar en la presente investigación, tal diagnóstico no toma en cuenta las vías políticas informales que el Congreso de Perú emplea para influir sobre la administración y, por ende, en el ciclo de elaboración de las políticas. De esta forma, la utilidad de investigar los casos de Chile y Perú es que permite la comparación de dos Parlamentos que interactúan con Ejecutivos más poderosos que ellos y que, al mismo tiempo, presentan capacidades muy distintas, las que orientan su labor y definen las características de su vinculación con el proceso de las políticas. El texto consta de cinco capítulos. El primero pone el énfasis en lo que se conoce como el ciclo de las políticas públicas, concentrándose en describir en detalle a los actores que intervienen en él, explicando sus funciones, sus incentivos y la naturaleza de las interacciones que se producen entre ellos. El segundo, en tanto, desarrolla el concepto de control parlamentario. Se argumenta que existen, a grandes rasgos, dos criterios para entenderlo, uno que tiene que ver con la idea de una fiscalización posterior sobre la actuación del Ejecutivo y la burocracia pública (con una visión sancionadora o punitiva) y un segundo criterio que lo asume más como un control sobre las decisiones públicas. El ejemplo de los Estados Unidos, que se revisa en amplitud, demuestra que el Congreso de ese país influye sobre todo informalmente en la administración pública (ciertos autores sugieren, incluso, la existencia de una codirección con el Ejecutivo en tareas de gobierno) y que el modelo constitucional de separación de poderes, en el que se inspiran los regímenes presidenciales latinoamericanos, no significa que el Legislativo deba inhibirse de intervenir en materia de políticas. Suele asumirse de que existe concurrencia entre el comportamiento de los actores y las normas establecidas. Sin embargo, la presunción de que las instituciones formales permiten prever y describir de manera precisa todas las formas relevantes del comportamiento político no ha demostrado ser una mirada suficiente. La discrepancia entre las reglas formales y el comportamiento político real, advertida por diversos autores, da lugar al estudio de lo que se conoce como las reglas informales. El tercer capítulo se concentra en explicar qué se entiende por estas últimas, cuál es la importancia de su análisis ¿sobre todo en una región como América Latina¿ y cuáles son las perspectivas metodológicas más relevantes para su abordaje e investigación. Los capítulos cuarto y quinto desarrollan los estudios de caso. Explican, de manera detallada, la forma en que los Congresos de Chile y Perú participan en el proceso de las políticas mediante mecanismos de influencia informal sobre la administración pública. Ambos apartados se sustentan en el trabajo de campo realizado especialmente para esta investigación. Se realizaron 68 entrevistas en profundidad a informantes clave. La selección incluye, en su gran mayoría, a legisladores chilenos y peruanos, pero también a funcionarios y expertos en temas de administración pública. Para el análisis se realizaron 37 entrevistas en Valparaíso y 31 en Lima, sedes de los Parlamentos chileno y peruano. Finalmente, el estudio termina con las más importantes conclusiones.