La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico español

Resumen

La presencia en la Constitución Española de 1978 de la iniciativa legislativa popular se entiende, necesariamente, gracias a la afirmación de nuestro país como un Estado Democrático, calificación que se concreta gracias a la proclamación del pluralismo político en el mismo artículo primero. Esta concepción se perfecciona, además, con el reconocimiento a la participación a través del mandato del artículo 9.2 y del derecho fundamental del 23.1. En este sentido, la tesis doctoral estudia la institución de la iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico español desde tres ópticas diferentes aunque compatibles; como instrumento de participación, como proyección del derecho fundamental de participación política (art. 23.1 CE) y como fase del procedimiento legislativo (art. 87.3 CE). Son los tres pilares presentes en el capítulo primero del trabajo, junto al análisis crítico de la naturaleza de la institución y las diferentes discusiones existentes acerca de la figura en la literatura jurídico-constitucional. Uno de los debates más relevantes que se aborda, es el de aclarar si la figura constituye una fase del procedimiento legislativo o una forma de ejercicio del derecho de participación, lo que tendría repercusiones prácticas a la hora de determinar la competencia del legislador autonómico para desarrollar la institución. El trabajo pretende acotar convenientemente el ámbito material excluido de la iniciativa, especialmente el de las materias propias de ley orgánica, así como el papel de la Mesa del Congreso en la aplicación de las diferentes causas de inadmisión. Por otro lado, la exclusión de la iniciativa popular de reforma constitucional no ha resultado pacífica para la doctrina, por lo que se valoran las diferentes posturas existentes ofreciendo una visión sobre el particular. Asimismo, el trabajo estudia en el capítulo segundo la configuración constitucional de la iniciativa legislativa popular a través de los debates constituyentes de 1978, analizando las causas histórico-políticas que condujeron a una regulación tan restrictiva del mecanismo, atendiendo también al derecho comparado. De este modo, el establecimiento de un sistema de iniciativa legislativa 'pluralista e integrador' casa con la idea del Constituyente de descentralizar el poder político, aunque rivaliza levemente con la apuesta decidida por los partidos políticos como “instrumento fundamental para la participación política” (art. 6 CE). A continuación, en dicho capítulo se aborda la evolución legislativa del instrumento, atendiendo a la LO 3/1984 y a la Ley 4/2006, planteando una serie de propuestas de 'lege ferenda' para una regulación más garantista de la figura. El capítulo tercero estudia la configuración jurídica de la figura en el ámbito autonómico, un campo donde se han producido recientemente novedades legislativas de calado que aún no han acaparado un interés suficiente por parte de la literatura jurídica. En este sentido, en el trabajo no sólo se alude a los rasgos comunes de la institución en nuestras autonomías, sino que se aborda su regulación jurídica en las diecisiete Comunidades Autónomas y algunos debates latentes en torno a la naturaleza jurídica de la figura en dicho ámbito. Aunque la principal vía de revitalización del instrumento sea necesariamente la de la reforma del artículo 87.3 CE, las autonomías suponen un marco más propenso para la proyección del derecho a la participación directa y para que la iniciativa legislativa popular desarrolle una mayor eficacia. La propia idea de descentralización política que persiguen las CC.AA. se identifica con el objetivo de una mayor implicación del electorado en los asuntos públicos, tal y como se ha defendido. Por último, el capítulo cuarto analiza la incidencia práctica del mecanismo ante el Congreso de los Diputados y los diecisiete parlamentos autonómicos, estudiando el resultado de todas las iniciativas presentadas hasta la fecha, con especial atención a los proponentes y los temas de las mismas. Se trata de un análisis que intenta llenar, a nuestro juicio, un vacío existente hasta el momento en la doctrina y que, por otro lado, ha permitido situar a la figura más cerca de la democracia representativa que de la democracia directa, debido, por un lado, al importante papel que desempeñan determinadas organizaciones en la promoción y tramitación de las iniciativas y, por otro lado, al trámite de toma en consideración. En definitiva, todo lo anterior nos permite extraer una serie de conclusiones sobre la naturaleza y regulación jurídica de la institución en el ámbito estatal y autonómico, analizando las causas del discreto papel desempeñado por la institución hasta el momento y planteando una serie de propuestas que permitan superar una visión restrictiva de la participación política a través del instrumento de la iniciativa legislativa popular.