Cambio y estabilidad de la política exterior desde una teoría reticular

Resumen

El problema. Explicar la dinámica de cambio y estabilidad es una tarea difícil para cualquier analista político (cf. Hay 2002). Se trata de un objeto de estudio complejo porque exige posicionarse a un nivel meta- teórico (cf. Marsh 2010) sobre asuntos tan peliagudos como la relación agencia/estructura, espacio/tiempo, orden/caos. Pero a la vez se trata de un asunto tan mundano que basta mirar los noticiarios o darle un vistazo a los problemas que copan la agenda pública para experimentar la sensación de vértigo que esta dinámica produce en el mundo real. En las Ciencias Sociales los ejemplos de cambio y estabilidad son legión. Por eso más de uno se ha dejado seducir por la idea poco sensata de construir una teoría general. En la Ciencia Política los esfuerzos más modestos han corrido mejor suerte y esta investigación no pretende ser la excepción. Aquí, la dinámica de cambio y estabilidad se restringe a un fenómeno muy específico: la política exterior. Pero incluso con esta delimitación el tema sigue siendo un bosque. Por lo que la inferencia causal que se propone se acota a un sector del bosque muy particular: la política exterior económica. Como se verá a lo largo de este trabajo, un corsé como éste, tan ceñido al cuerpo, es una decisión metodológica necesaria para potenciar el resultado final. Motivaciones fácticas para estudiar el cambio y estabilidad de la política exterior no faltan. Es más, los giros de timón que dieron los gobiernos de Lula, en Brasil; de Correa, en Ecuador; de Chávez, en Venezuela; y de Evo Morales, en Bolivia, despertaron la curiosidad del autor para iniciar está investigación. Sin embargo, a medida que se procesaba la literatura especializada en el cambio de política exterior y, de forma paralela, se iba ganando pericia investigativa, fueron apareciendo ciertos vacíos teóricos, descuidos conceptuales y errores metodológicos imperceptibles para un lego en la materia. Entonces, la preocupación teórica pasó a primer plano, convirtiéndose en el leitmotiv de este trabajo. Un primer desafío fue constatar que para explicar el cambio de la política exterior hay que afrontar un rompecabezas (puzzle) que desborda el conocimiento del Análisis de Política Exterior (APE). Suena paradójico, pero es cierto. Valerse exclusivamente de herramientas analíticas desarrolladas por los cultores del APE es una de las mayores limitaciones para explicar esta dinámica. La razón es que para analizar el cambio de la política exterior hay que ensamblar tres binomios categoriales, sin los cuales cualquier esfuerzo teórico se vuelve inconsistente.10 El primer binomio es el cambio y la estabilidad de la política exterior. No se puede explicar el cambio sin explicar plausiblemente la estabilidad, y viceversa (cf. Goldmann 1988; Kleistra y Mayer 2001; Niklasson 2006). El segundo binomio es la formulación e implementación de la política exterior. Observar el cambio y la estabilidad enfocándose únicamente en la formulación de la política exterior implica descuidar una parte importante del proceso político y, tal vez, la más problemática (cf. Deibel 2007, Hill 2016). El tercer binomio es el tiempo y el espacio. El cambio político se analiza en un determinado contexto espaciotemporal (cf. Pierson 2004; Capano 2009; Morlino 2018). El ensamble de estos tres binomios evoca la imagen de un cubo con sus seis caras o de los tres lados de un triángulo equilátero. Si un elemento falta se desnaturalizan los objetos. Eso ocurre con los esfuerzos teóricos para explicar el cambio de política exterior; ninguno ha logrado armar este rompecabezas. El segundo desafío es la consecución lógica del primero. Para enfrentar ese puzzle había que desplazarse hacia otras subdisciplinas de la Ciencia Política en busca de las herramientas que faltaban. La primera opción fue ir a la matriz del APE: las Relaciones Internacionales (RI). Entonces aparecieron otros problemas colaterales, empezando por cuestionar la consistencia conceptual de política exterior. Casi todos los autores que ensayan una respuesta se basan en la dicotomía política interna/política externa. Pero muy poco se ha teorizado sobre ese nexo causal que abisagra a las dos; la excepción es el trabajo de Brighi (2004, 2013). Desde la otra orilla, en un mundo interconectado, aunque de forma segmentada y selectiva, qué rol desempeña, por un lado, el estado; y, por otro, los actores societales. Al fin y al cabo, la política exterior es una expresión del poder estatal, pero actores societales como los «Kurdos» o la «Chevron-Texaco» también cuentan con su propia política exterior, aunque no sea pública ni gubernamental. En definitiva, la aproximación al campo de las RI destapó una «caja de pandora» que, a ratos, parecía incontenible. Pero los hallazgos obtenidos exorcizaron lo demonios y se avanzó hacia una problematización más atinada. Dos certezas surgieron nítidamente. Primero, no había que redefinir la política exterior, sino la estatalidad. Al repensar el estado como fenómeno histórico y, en especial, su dimensión espacial (su territorialidad), la política exterior recobraría valor no solo para los actores gubernamentales, sino para el conjunto de actores societales. Segundo, el proceso de formulación de la política exterior no debe verse solo como la definición de los objetivos y propósitos por parte del estado. Sin un análisis aplomado de las herramientas de implementación, la política exterior carece de valor estratégico para el conjunto de actores societales. Por lo tanto, para explicar el cambio de la política exterior no hay que descuidar su implementación. Pero esto implicó un nuevo desplazamiento en el marco de la Ciencia Política. Esta vez hacia una subdisciplina melliza del APE: el Análisis de Políticas Públicas (APP). En ella se halló el instrumental necesario para ubicar los elementos que faltaban, configurándose una imagen acabada del problema teórico. La importancia del «contexto temporal» (cf. Pierson 2004) y de las cuestiones epistemológicas del cambio de política (cf. Capano 2009; Howlett y Cashore 2009) fueron esclarecedoras para identificar y comprender las cuatro preguntas esenciales del cambio: (1) qué, (2) por qué, (3) cómo y (4) cuándo cambia la política exterior. Las dos primeras han sido ampliamente tratadas en el campo del APE y del APP. Pero las dos últimas muestran descuido por parte de la academia. Ya en ese punto, adentrarse en los debates metodológicos para hallar el diseño de investigación más adecuado fue decisivo. En especial los avances en el estudio de «coyunturas críticas» y «mecanismos causales» contribuyeron para afinar estratégicas analíticas que permitan explicar el cómo y el cuándo del cambio y la estabilidad en la política exterior. El problema de investigación es un puzzle que se compone de cuatro preguntas: ¿qué cambia o permanece estable en la política exterior? ¿por qué cambia o se estabiliza la política exterior? ¿cómo se produce el cambio o se logra la estabilidad de la política exterior? y ¿cuándo es probable que se produzca un cambio en la política exterior? Para responder estas preguntas se siguió la estrategia problémica del «método de comparación enfocada, estructurada» (George y Bennett 2005), identificando tipos o subclases que abarquen todas las instancias de un mismo fenómeno [la política exterior]. Al hacerlo, los esfuerzos explicativos se concentran en un solo tipo o subclase de eventos [la política exterior económica comercial] para fortalecer la validez interna del estudio. Por lo tanto, el objetivo principal de esta investigación es evaluar la validez y alcance de los mecanismos causales que explican el cambio y estabilidad de la política exterior [económica comercial], lo que en la literatura se conoce como una «prueba-teórica» (theory-testing). El argumento Al argumento causal se basa en tres supuestos teóricos. El primero señala que la política exterior es el resultado de una red de actores que se articula en torno a un código creado para resolver un problema (o tema) público. El segundo postula que la política exterior se estabiliza en el mediano y largo plazo, siempre que la red de actores que la sustenta desencadene mecanismos de enlace con otros actores o redes de actores, garantizando la reproducción del código y provocando el auto-reforzamiento de la política. El tercero es que la política exterior cambia cuando ante una «coyuntura crítica» los actores con poder para crear redes, dentro de la «comunidad política», programan una nueva red, reformulando el código o remplazándolo por otro nuevo. Por la centralidad que tienen las «redes políticas» (policy network) como herramientas analíticas esta es una «teoría reticular». Se justifica por el hecho de que en la sociedad global contemporánea las unidades políticas son las redes y no los estados. Al articularse poderosas redes de forma multiescalar conviven diversas matrices espaciotemporales al interior de ciudades, países y regiones, con zonas altamente integradas en redes de política económica o política de seguridad y otras zonas excluidas de tales circuitos. En esta dinámica reticular los gobiernos locales y nacionales pueden ser nodos de redes programadas por otros actores o pueden actuar estratégicamente cuando son capaces de convertirse en programadores o enlaces de redes. La dinámica reticular de la política exterior consiste en la capacidad de los actores para crear redes políticas, a través de dos mecanismos: la programación de redes –que explica el cambio de la política– y el enlacen entre redes –que explica la estabilidad de la política–. Esto se entiende mejor al conceptualizar al estado como una «relación social compleja», en los términos propuestos por Jessop (2016), pionero también del Enfoque Estratégico Relacional (EER) que es el paraguas meta-teórico de la teoría reticular. En cambio, su anclaje politológico es el Institucionalismo Histórico. Parafraseando a Deibel (2007: 12), la teoría reticular trata sobre las arañas, no sobre las abejas; es sobre cómo los estrategas tejen sus redes, no sobre cómo los tomadores de decisión prevalecen en el proceso político. Casos de estudio y metodología. La teoría reticular ubica al «poder para crear redes» como el factor explicativo del cambio y la estabilidad en la política exterior. Para operacionalizar esta variable independiente se teorizan dos mecanismos causales a modo de hipótesis. Estos mecanismos son (M1) la programación de redes y (M2) el enlace entre redes. La particularidad de un diseño de investigación centrado en la prueba- teórica y basado en mecanismos causales es que la inferencia causal radica en demostrar la presencia/ausencia de los mecanismos hipotéticos (cf. Beach y Pedersen 2013). Para lograrlo, hay que desempaquetarlos en un conjunto de partes que tienen una secuencialidad lógica creando una «continuidad productiva» (cf. Beach y Pedersen 2016). Por lo tanto, el énfasis no se pone en la relación de causalidad, sino en los mecanismos que evidencia esa relación. Luego de mapear la población de casos de estudio a los que se aplica la teoría reticular, se identificaron dos casos típicos, uno por cada mecanismo causal. El desafío fue lograr una selección que mediante una comparación controlada permita parametrizar la mayor parte de condiciones de fondo y de alcance, a fin de aislar analíticamente el mecanismo causal que interesaba probar. Para lograrlo se combinaron dos estrategias. Por un lado, se debía desagregar la política exterior. La teoría reticular exige que para analizar el cambio y estabilidad hay que desagregar la política exterior a nivel de «problema público», ya que a cada problema público le corresponde una o más redes políticas (cf. Heclo 1974; Chaqués 2004). Por otro lado, se debía contar con casos lo más causalmente homogéneos, pero que a su vez constituyan «casos de desvío» para otras teorías rivales, de tal forma que no sólo contribuyan a probar la teoría reticular sino a desvirtuar la validez de otras teorías competitivas. Esto se consiguió al estudiar la política exterior económica comercial de Ecuador y Perú, en dos episodios históricamente relevantes: la negociación de acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos de América (en adelante, EE.UU. o Estados Unidos) y, luego, con la Unión Europea (UE). El contexto temporal para el estudio de los casos ecuatoriano y peruano empieza en 1991, cuando el Congreso de los Estados Unidos promulgó la Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA, por sus siglas en inglés), cuyos beneficiarios directos eran Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú; y se extiende hasta la fecha en que entró en vigor el Acuerdo Comercial Multipartes con la UE, esto es, el 1 de marzo del 2013, para el caso peruano y 1 de enero del 2017, para el caso ecuatoriano. Esta investigación está diseñada como un estudio de casos que combina análisis cuantitativo y cualitativo de forma longitudinal. Recurre al process tracing y su caja de herramientas para probar los mecanismos causales hipotéticos, en especial, utilizando la lógica bayesiana y los tests de causalidad de condiciones necesarias y suficientes. Por otra parte, siguiendo el diseño de sistemas de máxima similitud con resultado diferente (cf. Przeworski y Teune 1970) se compara los dos casos de estudio para probar la inferencia de la relación causal teorizada. Por último, se utilizan técnicas de estadística descriptiva para mapear lo que aquí se denominan «intereses económicos localizados» y rastrear la geografía política reticular que se articuló en cada caso de estudio. Esquema general del estudio El trabajo está organizado en seis capítulos. En el primer capítulo se presenta la revisión de la literatura en los tres campos de la Ciencia Política ya referidos: Análisis de Política Exterior, Relaciones Internacionales y Análisis de Políticas Públicas. El propósito de este capítulo es delimitar teóricamente la variable dependiente y contestar a la pregunta «qué cambia» en la política exterior. El segundo capítulo presenta la teoría reticular en dos partes. Primero, justificando y explicando la conceptualización del «estado como relación social», para configurar la «socio-espacialidad de la política exterior» como antecedente en el modelo explicativo de la teoría reticular. Segundo, exponiendo la dinámica reticular y los mecanismos causales hipotéticos. El tercer capítulo es de corte metodológico. Los tres restantes son el estudio empírico. El cuarto capítulo se concentra en describir los casos de estudio y los factores contextuales en los que se desenvuelven el fenómeno que interesa explicar. El quinto capítulo se dedica a probar empíricamente los mecanismos causales de cambio y estabilidad. Las conclusiones generales del trabajo se presentan en el sexto y último capítulo. En él se sistematización de los hallazgos más importantes y de sus posibles implicaciones para futuras investigaciones.