Implantación de la administración electrónica en la gestión economica en las organizaciones públicas

Resumen

El trabajo realizado en esta tesis, iniciado antes de las políticas europeas destinadas a la transformación digital de la administración pública y antes de que el ministerio de Universidades hiciese pública su estrategia de cara a la modernización digital de la Universidad pública española, está directamente alineada con los objetivos estratégicos marcados desde la Unión Europea. La necesidad de eliminar burocracias, mejorar sinergias y favorecer la digitalización en la gestión de las administraciones públicas y, dentro de estas, las universidades fue el objetivo principal en el desarrollo de esta tesis. Mencionar al respecto que, toda la documentación y artículos al respecto y, de los cuales se han mencionado a modo de ejemplo los anteriores, se centran en marcos y material teórico, pero no existe ningún estudio de cómo aplicar e implementar estos conceptos a la gestión económica de las Universidades Públicas que, como acabo de mencionar, es el objetivo de esta tesis. Por lo tanto, el trabajo de investigación de esta tesis doctoral se centra en cómo implementar estos nuevos conceptos sobre la administración electrónica en los procedimientos de gestión económica de una universidad pública, para cumplir con los objetivos propuestos en las políticas públicas nacionales y europeas en aras de mejorar la eficiencia y eficacia de la gestión de fondos públicos. Mas concretamente, el trabajo llevado a cabo en esta investigación ha consistido en el diseño, desarrollo e implementación de nuevos procedimientos, así como de una nueva herramienta de gestión modular que permite el cumplimiento de las exigencias legales a la vez que se adapta a las necesidades y procedimientos a la universidad de Vigo. La novedad con respecto a las herramientas del mercado consiste en su característica modular que proporciona la posibilidad de una implantación gradual y adaptada a cada circunstancia. Este diseño se ha realizado mediante una metodología novedosa en el ámbito universitario organizado por grupos de trabajo compuestos por personal funcionario, informáticos de gestión y personal directivo profesional que coordinan el diseño de cada módulo dando la oportunidad al resto de usuarios a la aportación del conocimiento técnico para que la herramienta de gestión modular se adapte a todas las necesidades independientemente del puesto en la organización. El objetivo que se ha perseguido al desarrollar una herramienta de gestión modular es la incorporación de la mejora continua a las unidades de gestión de la Universidad de Vigo, a la vez que facilite la participación e implicación en el diseño y puesta en marcha de los nuevos procedimientos a todos los implicados en la cadena de valor de la gestión económica de la docencia y la investigación. Ante el reto al que se enfrentan las Universidades Públicas españolas para la gestión económica de sus presupuestos y el control económico de los proyectos de investigación, unido al incremento de necesidades de información exigido por los entes financiadores y la Agencia Tributaria, las Universidades Públicas deben optar por diferentes alternativas en lo referente a procedimientos y herramientas de gestión. A este respecto, existen dos modelos diferenciados de gestión: universidades que han optado por la adquisición en el mercado de herramientas ya desarrolladas y universidades que impulsan desarrollos propios. Las ventajas e inconvenientes de la decisión de adquirir una herramienta de gestión externa son: VENTAJAS INCONVENIENTES Menos RRHH dedicados a desarrollo Pérdida de control sobre la herramienta Se aprovecha el expertise de otros usuarios Externalización del conocimiento Solución política más fácil Más caro Menores errores de la herramienta Evolución más lenta Procedimientos predefinidos Falta de adaptación a la organización Seguridad de cumplir requerimientos legales Limitación en la toma de decisiones Menores opciones en la explotación del Big Data Se constata, que de acuerdo con la tabla anterior, el 62,50% de las universidades han optado por la adquisición en el mercado de un software comercial denominado Universitas XXI, mientras que, únicamente el 20,83% de las universidades desarrollan herramientas informáticas de gestión propias. Desarrollo propio 20,83% Universitas XXI 62,50% SAP 12,50% Oracle Cloud Financials 4,17% *SAP y Oracle son programas de gestión que distribuidos en el mercado por empresas de software. Por otra parte, si nos fijamos en el coste anual de estas herramientas informáticas de gestión, podemos comprobar que se indica que el software de gestión comercial del mercado es mucho más caro que un desarrollo propio. Se puede ver en el gráfico anterior lo que gasta cada universidad de media en sus herramientas de gestión anualmente. Debido al análisis de estos costes y a la realidad que existía en la Universidad de Vigo, se tomó la decisión de realizar esta investigación. Los aspectos que se tuvieron en cuenta a la hora de realizar la investigación fueron: -Cambios normativos que afectan a las Administraciones Públicas a nivel español y europeo, y por ende a las Universidades Públicas. -Necesidad de cambio procedimental para adaptar la gestión económica pública a las nuevas herramientas y formas de trabajar. -Disminución de la gestión económica mediante hojas de cálculo (Tablas Excel). -Necesidad de hacer que la información sea sistémica y transversal. -Big Data para la toma de decisiones. -Clarificación de los procedimientos e independencia de las personas. -Estandarización de los procedimientos y formularios. -Estabilización de las plantillas sin posibilidad de incrementar el número de efectivos debido a las reducidas tasas de reposición aprobadas en las leyes de presupuestos del estado. -Mayores requerimientos de información de los entes financiadores. -Mayores requerimientos en la justificación de ayudas a la investigación. En base a lo comentado anteriormente la Universidad de Vigo optó por el desarrollo de una herramienta propia de gestión económica, visto que los costes de las herramientas en el mercado eran muy superiores a los costes de un desarrollo propio además de las ventajas de adaptación de herramientas propias al funcionamiento de cada organización. En consecuencia, el trabajo llevado a cabo en esta investigación ha consistido en el diseño, desarrollo e implementación de nuevos procedimientos, así como de una nueva herramienta de gestión modular que permite el cumplimiento de las exigencias legales a la vez que se adapta a las necesidades y procedimientos a la universidad de Vigo. La novedad con respecto a las herramientas del mercado de esta herramienta consiste en su característica modular que proporciona la posibilidad de una implantación gradual y adaptada a cada circunstancia. Este diseño se ha realizado mediante una metodología novedosa en el ámbito universitario organizado por grupos de trabajo compuestos por personal funcionario, informáticos de gestión y personal directivo profesional que coordinan el diseño de cada módulo dando la oportunidad al resto de usuarios a la aportación del conocimiento técnico para que la herramienta de gestión modular se adapte a todas las necesidades independientemente del puesto en la organización. El objetivo que se ha perseguido al desarrollar una herramienta de gestión modular es la incorporación de la mejora continua a las unidades de gestión de la Universidad de Vigo, a la vez que facilite la participación e implicación en el diseño y puesta en marcha de los nuevos procedimientos a todos los implicados en la cadena de valor de la gestión económica de la docencia y la investigación. Todo este trabajo, se ha visto ratificado actualmente a través de una encuesta que se realizó a través de la CRUE a las universidades públicas españolas en la cual, el 83,33% se mostraron interesadas en recibir información sobre nuevas herramientas informáticas de gestión económica. Resultado de la encuesta realizada a las universidades públicas españolas sobre el interés en recibir información sobre herramientas informáticas de gestión económica Como conclusión, de esta investigación e implementación de la misma se puede extraer una metodología clara de cómo crear una cultura organizativa de mejora continua aprovechando las exigencias de los entes financiadores y la Agencia Tributaria para el desarrollo de herramientas propias de gestión y la implantación de nuevos procedimientos adaptados a la realidad de cada universidad. Esta herramienta de gestión modular se puede implantar en cualquier universidad pública o privada, ya sea completa o únicamente alguno de sus módulos. Dicha implantación provocará que la organización se plantee las necesidades para cada módulo, defina aspectos propios en los procedimientos administrativos implicados y mejorará el trabajo en equipo para iniciar un proceso de mejora continua en cada uno de los ámbitos seleccionados. La Universidad de Vigo contaba en el año 2015 con un procedimiento de gestión económica basado en el flujo de documentos en soporte papel, pero soportados en parte por un software de gestión económica auxiliar hecho a medida por los empleados de la propia Universidad de Vigo (XESTICONTA). A pesar de que este software tenía un mantenimiento evolutivo por parte de los servicios internos de la Universidad de Vigo, el procedimiento administrativo de gestión económica no había cambiado en los 10 años anteriores. Parte del procedimiento económico administrativo tenía un reflejo final en la contabilidad presupuestaria y financiera oficial de la Universidad de Vigo que se gestionaba por el software de contabilidad pública SIC3, software gratuito ofrecido y mantenido por la Intervención General del Estado IGAE. El procedimiento antiguo de gestión económica implicaba una formación específica para cada usuario, con un software de escritorio que era preciso instalar previamente. Obligaba a conocer determinados códigos y el resultado de cada proceso era la impresión de un formulario o documento para su posterior firma y envío físico a otro servicio administrativo. Este sistema burocrático, fruto de la tradición administrativa en las administraciones públicas, y en este caso en la Universidad de Vigo, era muy garantista, pero tenía muchos inconvenientes: -Impresión de todos los documentos. -Movimientos de papel entre servicios administrativos. -Exceso de burocracia -Obligación de archivo. -Problemas a la hora de consultas sobre históricos y búsqueda de documentación. -Problemas a la hora de justificaciones económicas ante ayudas de investigación. -Pérdida de documentación. -Retrasos en la tramitación de documentos. -Procedimientos duplicados por rutinas organizativas. El marco normativo que legisla la gestión económica en las universidades públicas es muy extenso y ha sufrido importantes actualizaciones desde el año 2013. Este marco normativo es el que guía los requisitos mínimos a cumplir en cada procedimiento y ha tenido que ser analizado y tenido en cuenta a la hora de desarrollar cada caso. A continuación, se exponen de manera muy resumida la legislación que afecta a esta investigación: • Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público. • Real Decreto 596/2016, de 2 de diciembre, para la modernización, mejora e impulso del uso de medios electrónicos en la gestión del Impuesto sobre el Valor Añadido, por el que se modifican el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido, aprobado por el Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre, el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, y el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, aprobado por el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre. • Periodo medio de pago a proveedores de las administraciones públicas. • Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. • Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. • Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones En la Universidad de Vigo se han cumplido, tal y como demuestra esta investigación todos los requerimientos legales, pero se han aprovechado los cambios normativos para ir más allá de los requerimientos mínimos, estableciendo objetivos más ambiciosos que permitiesen dar un paso más allá en la agilización de los procesos administrativos relativos a la gestión económica. Estas decisiones, como se verá en el desarrollo de cada apartado, han traído una serie de ventajas que permiten que la Universidad de Vigo cuente en la actualidad con un proceso completamente digital, transversal entre los diferentes servicios administrativos y accesible en todo momento para todos lo usuarios, eliminando duplicidades y facilitando una simplificación de los procedimientos, así como el teletrabajo. En el cuerpo de la tesis se describe con todo detalle la metodología elaborada por la Universidad de Vigo de acuerdo con cada una de las 6 normas legales a las que hemos hecho referencia y que como veremos han supuesto una importante innovación y avance en nuestra universidad con respecto a la mayoría de las universidades públicas del territorio nacional. Esta tesis doctoral está orientada a analizar cómo los cambios legales y normativos exigibles a las administraciones públicas pueden dar lugar a mejoras en los procedimientos administrativos internos que acaben beneficiando a corto, medio y largo plazo la gestión en las Universidades públicas españolas. Para aprovechar el cambio como una oportunidad de mejora, la Universidad de Vigo ha adoptado medidas valientes exigiéndose para la propia organización unos objetivos mucho más ambiciosos que los mínimos exigidos por las leyes. Se empezó con la nueva Ley 25/2013, que obligaba a las administraciones públicas a ir incorporando la factura electrónica gradualmente en su gestión. La Universidad de Vigo adoptó decisiones orientadas a la automatización del procedimiento implicando un gran cambio en el proceso de compra para el PAS y PDI de la Universidad. Esta apuesta decidida por la digitalización vino acompañada de un diseño, desarrollo e implementación del programa de pedidos electrónicos. Gracias a esta base bien desarrollada e implementada teniendo en cuenta a todos los intervinientes en el proceso (PAS, PDI y órganos colegiados) propició que la propia organización se creyese que los cambios no tienen por qué se malos y que el beneficio de los avances en herramientas de gestión se veía a corto plazo. Las siguientes novedades legislativas que vinieron sucediéndose desde el año 2015 hasta la actualidad se fueron afrontando de la misma manera, basándose en el programa de pedidos como pieza inicial de los nuevos desarrollos que fueron evolucionando hacia nuevas herramientas que diesen solución a los nuevos requerimientos exigidos. Estas nuevas herramientas fueron un programa para el cálculo y gestión de las comisiones de servicio, un programa para la gestión de otros gastos y facturas extranjeras, un programa de facturación a clientes y la interconexión de todos ellos. Dado que la Universidad de Vigo tenia, como se acaba de comentar, varias herramientas informáticas de gestión muy avanzadas, esto permitió la flexibilidad necesaria para adaptarse a los nuevos escenarios que fueron apareciendo sucesivamente. Como consecuencia, el resultado de todo el proceso llevado a cabo en esta tesis doctoral dio lugar, al final, a una herramienta global denominada MUS (Modular Management University System) que engloba toda la gestión económica de una universidad pública. Las ventajas del MUS son: •Facilidad de aprendizaje para el usuario ya que todas las pantallas son muy similares, con los campos mínimos exigidos en cada caso y con mensajes del sistema en caso de errores. •El software evoluciona con el procedimiento administrativo que se defina en cada momento. Si cambia el procedimiento, cambia el software. •Programa modular, que permite incrementar el número de módulos al ser muy fácil su interconexión. No todos los usuarios utilizan todos los módulos y cada módulo está interconectado con otros, pero al ser basado en software libre podría interconectarse con cualquier otro sistema. •Mejora continua ya que el software evoluciona con el cambio normativo y las necesidades de la universidad. •Multitud de controles en la ejecución del gasto que permiten que los usuarios prioricen la gestión en lugar del trabajo mecánico. •Asientos automáticos tanto de ingresos como de gastos. •Soporte documental digital de toda la documentación. Eliminación total del papel. •Firma digital de documentación. •Permite el teletrabajo. •Bajo coste al basarse en software libre. •Trazabilidad digital completa de todos los procedimientos. Adicionalmente, el último gran cambio ha venido impuesto por dos aspectos que han modificado la realidad de las administraciones públicas europeas, y por ende, el de las universidades públicas españolas: • La nueva ley de contratos 9/2017 para adaptar las directivas europeas en materia de contratación y que ha derivado en diferentes y contradictorias interpretaciones de los diferentes consejos consultivos. • El cambio de paradigma en la forma de trabajar con el COVID-19 Esta tesis, entre otras, ha puesto de manifiesto que se pueden acometer los nuevos retos derivados del cambio normativo impuestos por la nueva ley de contratos 9/2017 en lo relativo a la contratación menor si se tienen las herramientas adecuadas y se toman decisiones valientes que impliquen un mejor control de los fon-dos públicos. La herramienta de la Universidad de Vigo ha permitido en un periodo record configurar la herramienta informática para obtener la seguridad del cumplimiento de los requisitos de la ley para la contratación menor. Además, el usuario obtiene en tiempo real toda la información necesaria y los avisos automáticos para realizar la contratación ante las necesidades del PDI. Cada decisor de compra conoce en el primer paso de la contratación menor si su propuesta de gasto cumple con los límites establecidos con la nueva normativa (15.000€ para suministros y servicios, 40.000€ para obras) de acuerdo con los gastos realizados por cada ámbito de gestión y por ejercicio económico. Además se proporcionó dentro de la herramienta de gestión buscadores por palabra clave para los có-digos CPV y se definieron informes para comprobar el seguimiento de las empresas proveedoras incluso antes de la realización de un pedido. Esta herramienta también facilitó el trabajo del Servicio de Control Interno, al automatizar el control de los límites de la contratación menor y proporcionar la seguridad necesaria en el proceso de compra. Esta configuración informática ha supuesto en el primer momento de puesta en práctica de esta normativa una ventaja competitiva respecto al resto de universidades públicas españolas ya que la configuración de los sistemas informáticos fue sencilla, ágil y se tardó menos de 15 días en poner en marcha este sistema automático. Con estas mejoras, cualquier decisor de compra conoce en tiempo real si cumple o no lo establecido en la ley de contratos 9/2017, sin necesidad de solicitar información a un tercero, depender de autorizaciones o consultas manuales a bases de datos. También merece la pena destacar que una de las ventajas que ha propiciado esta tesis doctoral es que el MUS ha sido una gran ventaja ante la pandemia derivada del COVID-19. Gracias a disponer de esta herramienta informática, como colofón a la investigación desarrollada en esta tesis doctoral, las unidades que se dedican a la gestión económica y a la gestión de la investigación han podido realizar sus funciones mediante la modalidad de trabajo a distancia desde el primer día, ya que el programa es totalmente on line y se ha eliminado el papel de la gestión. Esto implica que el usuario puede trabajar desde cualquier parte del mundo, estando conectado con el resto de la organización en tiempo real. Al eliminar el papel y contar con flujos de firma electrónica y trazabilidad completa, no se ha tenido que modificar ni implementar nada para poder utilizar la fórmula del trabajo a distancia desde el primer minuto con un coste cero para la institución y para los usuarios. Gracias a este modelo, no se ha parado en ningún momento la gestión económica de la organización lo que permitió al colectivo PDI continuar con su labor docente y de investigación sin incidencias en la parte económica. Por último, comentar que en cuanto a su viabilidad comercial, el MUS ha sido registrado con éxito con la modalidad de Copyright en la SEAL OF THE UNITED STATES COPYRIGHT OFFICE con el número de registro TX 8-856-751 del 13/02/2020. Así mismo, se han mantenido diferentes reuniones comerciales con varias universidades públicas y privadas nacionales y se ha elaborado un plan de negocio para confirmar la viabilidad comercial del producto. Sobre la base de las afirmaciones anteriores, esta tesis doctoral implica una transferencia de conocimiento a las organizaciones públicas, puesto que otorga herramientas para afrontar retos de gestión ante cambios legales y organizativos, así como información relevante sobre aspectos a controlar en la gestión económica de las Universidades públicas españolas. También proporciona un modelo de éxito de cómo se pueden crear herramientas de gestión a medida para una universidad pública contando con la idiosincrasia de la actividad docente e investigadora propia de las universidades públicas españolas. La inversión en este tipo de estrategias suele estar muy por debajo de las herramientas comerciales si se configuran mediante software libre, independizando la gestión de empresas externas y facilitando la implantación en la organización ya que la herramienta está pensada, diseñada y ajustada a la realidad de la universidad en cuestión.